國內生態(tài)保護“十三五”規劃綱要
目 錄
一、國內生態(tài)保護基本形勢
(一)工作進(jìn)展
(二)主要問(wèn)題
(三)機遇與挑戰
二、指導思想和主要目標
(一)指導思想
(二)基本原則
(三)主要目標
三、主要任務(wù)
(一)建立生態(tài)空間保障體系
(二)強化生態(tài)質(zhì)量及生物多樣性提升體系
(三)建設生態(tài)**監測預警及評估體系
(四)完善生態(tài)文明示范建設體系
四、保障措施
(一)完善法律法規
(二)健全體制機制
(三)強化科技支撐
(四)推動(dòng)共同保護
為貫徹落實(shí)《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》，現制定《國內生態(tài)保護“十三五”規劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃綱要》)?！兑巹澗V要》依據環(huán)保部門(mén)生態(tài)保護的職能定位，提出“十三五”時(shí)期國內生態(tài)保護工作的指導思想和主要目標，明確重點(diǎn)工作和任務(wù)措施，指導各級環(huán)保部門(mén)開(kāi)展自然生態(tài)保護工作。
一、國內生態(tài)保護基本形勢
“十二五”時(shí)期，各級環(huán)保部門(mén)積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護工作的一系列重大決策部署，加大生態(tài)保護力度，在示范**、系統保護、綜合監管等方面取得積極進(jìn)展，部分重點(diǎn)保護物種種群數量穩中有升。但總體上，我國生態(tài)惡化趨勢尚未得到根本扭轉，生態(tài)保護與開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的矛盾依然突出，生態(tài)**形勢依然嚴峻。
(一)工作進(jìn)展
一是生態(tài)文明示范建設帶動(dòng)效應明顯。國內16個(gè)省份開(kāi)展了生態(tài)省建設，92個(gè)市、縣(區)獲得國家生態(tài)建設示范區命名，126個(gè)地區開(kāi)展了生態(tài)文明建設試點(diǎn)工作，示范帶動(dòng)效果明顯。編制《國內生態(tài)文明建設目標體系》，積極推動(dòng)生態(tài)示范建設提檔升級，制定《國家生態(tài)文明建設示范區管理規程(試行)》和《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》。組織開(kāi)展首屆中國生態(tài)文明獎的評選，建立獎勵機制，帶動(dòng)社會(huì )共建。
二是生態(tài)功能保護基礎進(jìn)一步夯實(shí)。完成國內生態(tài)環(huán)境變化調查與評估(2000-2010年)，印發(fā)實(shí)施《國內生態(tài)功能區劃(修編版)》。制定實(shí)施《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南》，在江蘇、海南、湖北、江西、重慶、沈陽(yáng)等地開(kāi)展劃定和管控試點(diǎn)，天津、江蘇發(fā)布實(shí)施生態(tài)保護紅線(xiàn)。開(kāi)展縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估考核，在重慶、海南、陜西、寧夏等地開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)功能區環(huán)境保護全過(guò)程管理試點(diǎn)，推動(dòng)優(yōu)化國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付政策。在國內25個(gè)省份開(kāi)展45個(gè)流域生態(tài)健康評估試點(diǎn)。聯(lián)合國家旅游局組織開(kāi)展國家生態(tài)旅游示范區建設，確定了北京市南宮旅游景區等72個(gè)國家生態(tài)旅游示范區。指導浙江省仙居縣、開(kāi)化縣開(kāi)展國家公園建設試點(diǎn)，配合發(fā)展改革委指導北京、青海等9個(gè)省(市)開(kāi)展試點(diǎn)工作。強化礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護與監管，開(kāi)展部分典型地區遙感調查和評估。
三是自然保護區綜合監管得到加強。國內已建立各類(lèi)自然保護區2740個(gè)(***自然保護區428個(gè))，約占陸地國土面積的14.8%，超過(guò)90%的陸地自然生態(tài)系統類(lèi)型、89%的國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)植物種類(lèi)得到保護。規范和完善自然保護區晉升和調整的評審制度，聯(lián)合九部門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強涉及自然保護區開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)監督管理的通知》。完成400多處***自然保護區衛星遙感監測，查處一批涉及自然保護區的違法活動(dòng)。推動(dòng)中俄自然保護區的跨界合作。
四是生物多樣性保護決策與推進(jìn)機制進(jìn)一步完善。成立中國生物多樣性保護國家委員會(huì )，發(fā)布實(shí)施《中國生物多樣性保護戰略與行動(dòng)計劃(2011-2030年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《戰略與行動(dòng)計劃》)，啟動(dòng)“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動(dòng)(2011-2020)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)十年中國行動(dòng))，啟動(dòng)生物多樣性保護重大工程。完成32個(gè)陸地生物多樣性保護優(yōu)先區域邊界核定，發(fā)布“中國生物多樣性紅色名錄——高等植物卷和脊椎動(dòng)物卷”。積極推進(jìn)生物遺傳資源獲取與惠益分享立法和生物**管理工作。不斷深化國際交流與合作，積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物**議定書(shū)》等國際公約。多數省份建立了生物多樣性保護協(xié)調機制，編制發(fā)布了省級生物多樣性保護戰略與行動(dòng)計劃。
(二)主要問(wèn)題
現階段，我國面臨的主要生態(tài)問(wèn)題有：
一是生態(tài)空間遭受持續威脅。城鎮化、工業(yè)化、基礎設施建設、農業(yè)開(kāi)墾等開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)占用生態(tài)空間;生態(tài)空間破碎化加劇，交通基礎設施建設、河流水電水資源開(kāi)發(fā)和工礦開(kāi)發(fā)建設，直接割裂生物生境的整體性和連通性;生態(tài)破壞事件時(shí)有發(fā)生。
二是生態(tài)系統質(zhì)量和服務(wù)功能低。低質(zhì)量生態(tài)系統分布廣，森林、灌叢、草地生態(tài)系統質(zhì)量為低差等級的面積比例分別高達43.7%、60.3%、68.2%。國內土壤侵蝕、土地沙化等問(wèn)題突出，城鎮地區生態(tài)產(chǎn)品供給不足，綠地面積小而散，水系人工化嚴重，生態(tài)系統緩解城市熱島效應、凈化空氣的作用十分有限。
三是生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。資源過(guò)度利用、工程建設以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續利用。我國高等植物的受威脅比例達11%，特有高等植物受威脅比例高達65.4%，脊椎動(dòng)物受威脅比例達21.4%;遺傳資源喪失和流失嚴重，60%-70%的野生稻分布點(diǎn)已經(jīng)消失;外來(lái)入侵物種危害嚴重，常年大面積發(fā)生危害的超過(guò)100種。
同時(shí)，環(huán)保部門(mén)在履行指導、協(xié)調、監督生態(tài)保護工作職責時(shí)，還存在以下體制機制和管理上的突出問(wèn)題：
一是統一監管的管理體制不健全。目前仍按生態(tài)要素分別設置生態(tài)保護管理機構，難以對生態(tài)系統實(shí)施整體性保護。由于權責一致的統一管理體制和協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制尚未建立，未能實(shí)現所有者和監管者分離以及一件事情由一個(gè)部門(mén)負責，直接影響生態(tài)保護效果。
二是全社會(huì )共同監督的機制尚未建立。部分地方領(lǐng)導干部保護生態(tài)環(huán)境的意識較為薄弱，還未牢固樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。社會(huì )公眾參與生態(tài)保護和監管的機制有待健全，企業(yè)生態(tài)保護和監管責任還不明確，部分地方環(huán)保部門(mén)履行生態(tài)監管職能時(shí)只能單打獨斗、被動(dòng)應對。
三是監督管理的基礎能力薄弱。尚未建立統一的生態(tài)監測監控網(wǎng)絡(luò )，難以準確監測我國重要生態(tài)區域生態(tài)狀況，不能及時(shí)主動(dòng)發(fā)現重大生態(tài)破壞行為。大部分縣級環(huán)保部門(mén)沒(méi)有設置獨立的生態(tài)保護科室，難以開(kāi)展常態(tài)化監管。市縣環(huán)保部門(mén)生態(tài)保護人員隊伍和裝備嚴重不足，導致執法力量薄弱。生態(tài)保護科技支撐不夠，生態(tài)大數據集成應用尚待發(fā)揮作用，生態(tài)保護法律法規和標準體系尚需完善。
(三)機遇與挑戰
“十三五”期間，我國生態(tài)保護面臨重大機遇：一是黨的***以來(lái)，習**總書(shū)記對建設生態(tài)文明和加強環(huán)境保護提出一系列新理念新思想新戰略，為生態(tài)保護提供了科學(xué)理論指導和行動(dòng)指南。二是黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設作出一系列重大戰略決策和部署，把推動(dòng)綠色發(fā)展、提供更多上等生態(tài)產(chǎn)品作為重要任務(wù)，明確要求加大生態(tài)環(huán)境保護力度，為生態(tài)保護工作指明方向。三是生態(tài)文明體制改革各項任務(wù)和措施陸續出臺并加快推進(jìn)，生態(tài)保護和監管體制將進(jìn)一步理順，生態(tài)空間用途管制將全*實(shí)施，生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )將加快建立，生態(tài)統一監管能力將明顯提高，為我國生態(tài)保護工作夯實(shí)基礎。四是各地生態(tài)環(huán)境保護意識不斷增強，“綠水青山就是金山銀山”已成為各級黨政領(lǐng)導干部的共識，全社會(huì )保護生態(tài)環(huán)境的合力正在形成。
同時(shí)，我國生態(tài)保護也面臨挑戰：一是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾依然存在，傳統發(fā)展方式帶來(lái)的資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險逐步凸顯。二是人民群眾對上等生態(tài)產(chǎn)品需求不斷增加與現有供給能力不足之間的矛盾日益明顯。三是生物多樣性喪失速度短期內難以根本遏制，國際履約壓力不斷加大。
二、指導思想和主要目標
(一)指導思想
全*貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設總體部署和要求，深入貫徹習**總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )*、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照山水林田湖系統保護的要求，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以維護國家生態(tài)**為目標，以保障生態(tài)空間、提升生態(tài)質(zhì)量、改善生態(tài)功能為主線(xiàn)，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設，強化生態(tài)監管，完善制度體系，推動(dòng)補齊生態(tài)產(chǎn)品供給不足短板，為全*建成小康社會(huì )、建設美麗中國做出更大貢獻。
(二)基本原則
基于環(huán)保部門(mén)生態(tài)保護的職責定位，“十三五”時(shí)期，自然生態(tài)保護必須遵循以下原則：
——把生態(tài)系統整體保護作為基本理念。按照山水林田湖系統保護的要求，陸海統籌、上下聯(lián)動(dòng)，打破要素、區域界限，對各類(lèi)生態(tài)系統實(shí)施統一保護和監管，增強生態(tài)保護的系統性、協(xié)同性。
——把保障國家生態(tài)**作為根本目標。嚴格落實(shí)生態(tài)空間管控，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，加強自然保護區監督管理，保護*重要的生態(tài)空間，推動(dòng)形成以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)**格局，建設生態(tài)**屏障。
——把加強生物多樣性保護作為工作主線(xiàn)。保護和可持續利用生物多樣性，推動(dòng)生物遺傳資源惠益分享，以生物多樣性保護優(yōu)先區域為重點(diǎn)，完善保護網(wǎng)絡(luò )，強化生物物種和遺傳資源保護能力，構建生物多樣性保護體系。
——把加強生態(tài)統一監管作為主要手段。建立全*、嚴格、及時(shí)、有效的監管體系，是加強生態(tài)保護統一監管的重要基礎。建設“天地一體化”的監測體系和綜合監管平臺，及時(shí)發(fā)現和查處生態(tài)破壞行為，由被動(dòng)核查變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現，提高生態(tài)保護的精細化和信息化水平。
——把生態(tài)文明示范建設作為主要載體。積極參與生態(tài)文明體制改革，推動(dòng)體制機制向有利于統一監管的方向改變。發(fā)揮生態(tài)文明建設示范區和環(huán)境保護模范城創(chuàng )建工作的平臺作用，有機融合生態(tài)保護的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，創(chuàng )*保護模式，提高示范效應，激發(fā)保護活力。